国企高管双轨制问题，是国企改革与国企高管薪酬改革的阶段产物。在当前阶段，由于国企薪酬体系与市场化的薪酬体系尚存在一定的差异性，因而无论是选择双轨还是并轨，均需要从双轨的来源与矛盾出发，设计配套的机制。

破解国企高管薪酬双轨制难题

随着国有企业现代企业制度的进一步推进，职业经理人制度逐渐建立，如何科学、合理地确定国有企业经营管理人员的薪酬，建立有效的长效激励约束机制，充分发挥企业家的作用，成为国有企业深化改革不可回避的问题。

薪酬双轨制源于人才双轨制

国有企业薪酬双轨制体系的矛盾，即“体制内高管”与“外聘社会化高管”之间的双轨差异，一直是国有企业改革的“硬骨头”。我国国有企业虽然都称“国有”，但实际上由于管理的层级和形式不同，种类繁多。中央直接管理的大型国有企业有100多家，而省、市管理的国有企业数量也不少。

不同的国有企业，薪酬制度不同。上市国有企业管理者的薪酬基本上按照市场方式来决定，而没有上市的国有企业管理者的薪酬则由上级主管机关通过行政的方式来决定。中央直管的大型、特大型国有企业的管理者都是行政任命，具有相应的行政级别，例如中石化、中石油、中建等特大、超大型国有企业，董事长、总经理大都具有部级、副部级的行政级别，其薪酬都是由中央政府设限和严格规定的，这是行政决定薪酬模式。

但大型国企员工几十万乃至上百万，下属的分支机构众多，在薪酬制度上往往企业集团直属单位比较统一，而对集团内分支机构的要求则相对宽松，这就导致国企集团内各下属企业、分支机构、区域分子公司“各自为战”，分别按照市场模式进行薪酬的设计和调整，各自的水平、结构差异较大，有些分支机构、子公司甚至开辟了独立的薪酬来源。对于集团化的国企来说，要想做出系统的薪酬规制已经比较困难，由于影响的人群较多较广，遭遇的“反弹”也比较强烈。

这样一来，就出现了国有企业薪酬形成的双轨制、多轨制，产生了部分人薪酬偏高，少数人过高；中型企业或下属企业高管薪酬高于大型企业或集团高管，薪酬关系倒挂；不是由国资委管的子公司、孙公司的高管薪酬，其水平反而大大高于母公司高管；国有企业大董事长、大经理的薪酬比分支机构、子公司的小董事长、小经理的薪酬低的怪现象。

近几年来，随着国有企业市场化改革的进一步深入，国有企业转型、产业升级过程中带来的双轨制薪酬矛盾更加凸显。比如，很多央企为了避免“金融设限”带来的困境，加快在金融产业拓展的步伐，力图实现“产融结合”，很多传统行业的国有企业，如大钢铁、石油、发电集团均开始成立金融控股平台，间接参股于证券、银行等金融机构，或是直接成立各类信托公司、投资公司。在金融产业平台设立过程中，往往是由国有企业集团派驻人员搭建领导班子，这些人也就是大家传统所定义的“体制内高管”。但由于传统国企对金融行业不熟悉，往往需要从外部市场招聘金融行业的市场化人才，需要支付大大高于体制内人员薪酬的报酬，这样就产生了体制内、外人员的薪酬差异问题。

薪酬双轨制源于人才来源的双轨制。“体制内高管”往往是体制内循环，由组织部门任命，具有行政级别，享受体制内的各种福利，虽然也有可能存在形式上的劳动合约，但实际情况是，派驻到二级、三级机构可能更多是一种短期行为，业绩做好了，可以调回集团甚至高升。如果做得不好，可以被调到其他的机构去继续任职，并不会丢了饭碗。而市场化招聘的高管，则要真刀实枪去拼杀，做得不好只能结束合约走人。因而，不同的来源与去向导致了对不同高管的价值判断，体现了对薪酬的不同诉求。

因此，如何调节集团企业内部各单位之间的不合理差距，在“双控”的前提下进一步对各下属企业的薪酬管理模式、增长机制进行全面、规范的管理，平衡市场化薪酬与体制内薪酬的矛盾，是摆在许多大型国有企业面前的难题。

现有薪酬双轨制弊端重重

国有企业双轨制薪酬体系矛盾，即“体制内高管”与“外聘社会化高管”之间的薪酬双轨确定模式弊端重重，严重制约了国有企业现代企业制度的建立，影响了国有企业效益的提高和竞争力的增强。主要弊端表现在下列几个方面：

一是影响了部分高管积极性的发挥，不利于国有企业的发展。薪酬较低的“体制内高管”大多是政府派出的具有身份和地位的“行政官员”，他们没有经过市场招聘，往往在董事长、总经理的主要位置上任职，直接决定着国有企业的发展和未来。但面对着自己属下子公司、分公司的那些“外聘社会化高管”拿着比自己高得多的薪酬，容易产生心理不平衡，一定程度上会影响他们的进取心；而那些“外聘社会化高管”，面对“体制内高管”令人钦羡尊敬的“行政级别”、“政府官员”的隐性福利以及未来可能高升的前景，也产生心理失衡，觉得自己虽然薪酬高一点，但岗位不稳定、前景无盼头、责任大如山、压力如石头，于是也只是勉强应付规定的指标，企业不创新、技术不升级、产品不转型、市场不开发，导致企业竞争力得不到提高。

二是助长了国企高管违规违纪的侥幸心理。既然国企高管存在薪酬决定的双轨现象，一些高管往往用打擦边球的方法搞隐性薪酬，以职务消费来弥补薪酬不高，导致违规、违纪甚至违法现象屡屡发生。国家对央企的审计已揭露了大量高管违规现象：领导职务消费不清、假发票、违规发薪酬和福利费、工会经费不当使用、商业保险（放心保）的违规购买等，形式多样。整改后国企的非货币化薪酬悉数取缔，结果直接受影响的高管人员进行消极对抗，进一步引发国企竞争力降低。

三是人为地加大收入分配的不平衡状态。一方面，“体制内高管”与“外聘社会化高管”薪酬不平衡，“外聘社会化高管”的薪酬收入大大高于“体制内高管”薪酬，引发薪酬体系管理上的混乱，人为地为国有企业现代企业制度建立设置障碍。另一方面，垄断性行业的高管薪酬与竞争性行业的高管薪酬不平衡：垄断性行业的高管薪酬明显偏高，这些行业在享有国家垄断保护的条件下，高管却享有与国际接轨甚至超过国际水平的薪酬收入，这明显透露出收入分配政策的不公。另一方面，高管薪酬与投资人回报、员工收入之间存在着不平衡，改革开放以来这些年，高管薪酬与员工收入、投资人回报之间的差别越扩越大，这势必影响企业内部各方的利益关系，引发矛盾和对立，最终影响企业发展。

四是扭曲权责，侵蚀市场经济的基石。薪酬的决定是国有企业系统性改革中的重要环节，但在个人身份没有市场、约束机制没有市场的前提下，实行双轨制的薪酬激励机制，只会将权责扭曲，让“市场薪酬”变成“利益输送”，其消极因素反而成为牺牲效率、漠视公平的形式，侵蚀我国市场经济的基石。

发挥市场决定性作用

国企高管薪酬的双轨制问题，是国企改革与国企高管薪酬改革的阶段产物。在当前阶段，由于国企薪酬体系与市场化的薪酬体系尚存在一定的差异性，因而无论是选择双轨还是并轨，均需要从双轨的来源与矛盾出发，设计配套的机制。

首先，进一步深化国有企业改革，加快现代企业制度建设。国有企业高管薪酬体系的双轨制，主要根源在于国有企业本身的定位模糊，到底是政府机关还是企业，界限不清，从而导致国有企业高管似官非官、似商非商、“亦官亦商”的模糊身份。因此，要解决国有企业高管薪酬的双轨现象，就要按照十八届三中全会通过的全面深化改革的决定精神，厘清国有企业的地位和身份。

对于那些确实关系国计民生、国家经济命脉或者国家安全的企业，就明确地按照“行政官员”身份，采用国家公务员的管理模式进行管理，这类企业的高管具有行政级别，享受相应的公务员待遇和福利，薪酬不与市场接轨，对他们考核主要不是按照财务指标，而是看他们所提供的公共产品或公共服务的质量。

对于那些市场化程度较高的竞争性企业，采用完全市场化的运作模式，与政府脱钩，企业高管取消行政级别，是完全市场化的职业经理人，政府对他们进行财务指标考核。

对于那些有一定政策性或垄断性、提供具有特殊性的产品或服务的准市场化企业，政府应尽快采用资本管理方式，派出具有行政级别的资本代理人担当巡视员角色，高管则完全采用市场化的方式进行管理。

对于完全市场化管理的国有企业高管的薪酬，政府可以参照市场平均薪酬的系数，规定一个上限，然后对招聘来的高管人员通过工作评价的方式，用市场参照系数进行调节，最终确定他们的薪酬水平。

其次，摒弃管理者的亦官亦商双重身份。国有企业要尽快实施职业经理人制度，破除国有企业的行政级别，管理者通过市场招聘，其薪酬由市场决定（政府官员只能以公务员身份，维护国家作为出资人的权益，薪酬按照公务员标准线进行管理）。即使是那些公用性、需要垄断的国有企业，也要尽快建立混合所有制，引入市场化因素，让市场起决定性作用，这样就能破除亦官亦商的特殊身份，解决亦官亦商的高管们坐收双份红利这一最糟糕的激励机制现象。

再次，实行市场化定薪，严格绩效考核，打通官商一体的晋升通道。提升国有企业的竞争力，创造国有企业良好的绩效，必须要有最优秀的管理人员。而最优秀的管理人员需要通过市场竞争的方式，按照市场决定的价格招聘。因此，所有国有企业的高管人员必须放弃体制内身份，不再通过行政任命的方式，而是由出资人从市场上进行招聘，并以严格的绩效条件为约束，以“低固定+高浮动”的方式按照市场价格决定薪酬。对于那些在国有企业工作中创造佳绩，且本人愿意进入公务员体制内的管理人员，组织部门应按照干部管理程序，依据其德才表现安排到相应级别的岗位上任职，打通官商一体的上升通道。

最后，完善制度，健全对国有企业管理者的监管。国有企业管理者通过市场招聘、按照市场标准决定他们的薪酬标准后，国家作为出资人就要维护国有资本利益，对企业管理者进行完善的监管，明确他们的行为规范，细化其责任、权利和义务，建立科学合理的激励机制，控制“道德风险”，保证国有资产营运目标的实现。