自住建部2005年发布《关于住房公积金管理若干具体问题指导意见》（以下简称意见）中提到“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”，到今年《住房公积金管理条例(修订送审稿)》明确“无雇工的个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以由个人缴存住房公积金，并享有提取、贷款等权益”，已整整过去了十年之久。前后除了对人群描述的字眼上有改动意外，其内涵没有变化。

送审稿中所提及人群中，占比最大的就是我们通常所说的“农民工”。他们进入城市参与经济活动后涉及的一系列权益保障问题，也成为城乡管理者眼中无法忽视的“农民工问题”。其发展大致经历了三个阶段。

第一阶段从80年代开始。乡镇企业雨后春笋蓬勃发展，吸纳了一亿多的农村转移劳动力，此时的农民工守家在地，根本不需要考虑住房问题。

1988年后，国家政策紧缩，乡镇企业失去资金和政策上的扶持或倾斜，大面积的不景气。随后适逢南巡讲话和城镇供粮制度取消，1992年便出现了4000万民工涌入城市的“民工潮”。他们的住宿主要是由雇主和单位免费提供。

此后十年正是城镇住房体制改革的关键十年，是城乡一体化理论框架与理论体系开始建立，研究内容日臻完善时期的十年。1999年《住房公积金管理条例》颁布，2002年做了修改；2004年中央一号文件提出：“保障进城就业农民的合法权益。健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益。推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城就业和定居的条件。”住建部2005年发布的《意见》中关于自由职业人员可申请缴存住房公积金的用意也就有了其历史背景。

如何解决“农民工问题”，大致可归为两个观点：

一是学者的观点，让农民工在城市住下来，“三农”问题将不存在。

二是国家政策研究中心提出的：创造将农民工转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。这两类观点中无论是“住下来”还是转化为“稳定产业工人和市民”，都有一个内在的共同点，那就是解决他们“住”的问题，或者说房子问题。

住建部2005年发布的《意见》所提到的“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金”可以看作是响应政号召策的试水。

对比2005年的意见和2015年的送审稿，还有很重要的一点就是：送审稿中明确说明了个人缴存也“享有提取、贷款等权益”，从侧面佐证了05年《意见》重点不在于对02年《条例》的突破，更多的是带有“摸石头过河”试探性的意味。此项政策十年的不温不火，主管部门对各地管理机构执行也好，不做也罢的温和态度，怕是于此有着一定的联系。

在这个阶段，这部分群体务工的目的很明确，就是谋生。同时，城市对农民工是“经济吸纳，社会排斥”，这种类歧视化的差异，贯穿了这十年，直至现在他们还未能公平分享医疗、就业、教育等保障性的改革成果。所以，他们极少考虑在务工城市安落户的问题，更不要提缴存公积金贷款购房了。2005年的《意见》自然是曲高和寡。

2010年的中央一号文件首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。

新生代农民工也就是20世纪80年代以后出生的第二代农民工。

他们的父辈随着年龄的增大逐步返乡，他们陆续进入城市成为“非全日制从业人员以及其他灵活就业人员”的主体。由于成长的社会环境发生了巨大的变化，他们在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面与父辈迥然不同。

国社科院研究员王春光用更为“学术”的语言对他们进行了描述：新生代民工有76%未婚；基本上没有务农的经历，很多是从学校毕业后就直接外出的，甚至连基本的农业常识都缺乏；从动机上看，他们基本上不是基于“生存理性”外出，而是更多地将流动视为改变生活方式和寻求更好发展的契机。他们与父辈对待城市的感情也是截然不同，如何通过自己及家庭的努力留在城市生活，是他们实实在在的“城市梦”。

而此后所有针对这个群体的政策利好均透露出两个基本目的： 一是“通过政策调整拉动内需”，二是“实现农民工权益公平”。这其中当然包括解决住的问题。由于父辈未能享受到城镇住房改革的红利，他们仅凭自身努力要完成市民化的转变，近乎于奢望。此时，扩大住房公积金制度范围也就有了人群基础，是区别于05年《意见》的，是由下而上的政策需求。

2014年9月，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发（2014）40号）明确提出要“逐步改善农民工居住条件”、“有序推进农民工在城镇落户”“逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围”。住房公积金第一次在了为创造农民工市民化的制度环境中扎下了根。随后住建部、许多省都相继出台了做好农民工缴存使用住房公积金工作的通知或意见，2015年12月28日，陈政高部长在全国住房城乡建设工作会议强调将进一步推动住房公积金改革，推动将农民工和个体工商户纳入住房公积金体系，相信新《条例》中农民工缴存住房公积金，享受相关权益的部分应该是已成定局。

但这不是农民工缴存住房公积金十年蹒跚不前，举步维艰的全部原因。公积金管理机构还需要考虑政策落地带来的种种问题，可以预见的就必须提早防范。由于这群体本身的流动性、不稳定性，以及人们的思维惯性，总给人一种困难大于收益的表象。考虑问题周全必然带来的是高企的行政成本，以及对缴存、贷款、提取等方面的诸多限定，这其中也不排除主动提高门槛，防范问题的惯性思维做法。

这“最后一公里”走的实在有些艰难。我们也沿着他们的路线来简单地梳理一下，住房公积金和他们还有怎样的交集。

进城务工，大多是乡党之间的帮带。最早出去的人在某个城市站住脚了，赚了钱，衣锦还乡后再回到城市的时候，可能就会带着自己的几个亲友来共同致富，亲友再带自己的亲友……依靠这种根系般的衍生，就促成了“某个地方的人多在某个城市打工，某个地方的人打工多从事某种行业”的实际情况。他们的住宿也大多随着自己的经济状况的改变而改变。从最早的雇主免费提供，到租住棚户区，再到环境地段好一点的小区，直到自己买房完成市民化。

这个从免费到付费再到免费，从租住到自住的过程，其实就是我们城市化的过程。被诟病为城市“牛皮癣”的贫民窟和棚户区，实质上是农村与城市血液交换的中继站，是农村优秀人才登陆城市的第一站，没有棚户区低廉的生活成本，城市是吸纳不了这些人的。棚户区改造一批，一定后在其外围再出现一批，这就是城市自我生长的一种方式。城市只要有生命力，棚户区就不会被消灭，棚户区扎根的地方就是城市发展的方向，这比拍脑袋规划城市发展框架要经济科学的多。

房子不是商品，是服务，是由交通、教育、医疗、治安、学区、乃至楼向、结构、采光乃是未来的城镇规划等共同提供的综合服务。价格决定在出价最高和卖价最低的两类人手中，市场总会以最低的价格，提供最优的服务给需求者。将住房公积金增值收益用于廉租房建设的补充资金，短期看是拉低卖价，长远看实质是吸引了更多的需求者，他们之间的竞争会将廉住房数字价格推高到市场真实价格，进而推高整个城市房价，使得新生代城镇居民获得城市化的红利，吸引下一轮的新市民。

所以对住房公积金支持棚户区改造，支持廉租房建设的认识不能停留在短期的住房保障层面上，它应该是为城市建设吸纳优秀人才，积蓄后备力量，保持城市生命力的长期政策中重要的一环。住房公积金必须发挥它应有的作用，支持廉租房建设根本不应该被诟病。

农民工群体的确具有人的流动性和收入的不稳定性。但是农民工群体的流动性，是有着自身特点的，他们的流动是有业的流动，他们并不存在就业问题。他们流动性的强弱，往往取决于出生地和务工城市之间的经济差距，取决于务工城市的包容程度。公平竞争的环境，健全的保障体系，更好的工作生活条件……城市的经济发展水平以及开放包容程度决定了农民工的流向和流量。“流水不腐，户枢不蠹”，货币流通才能经济繁荣，人才流动才能平衡区域发展。流动绝不是一件坏事。

在自主自愿缴存的前提下，最基础的工作就是账户的建立。在现有技术水平下，农民工的流动性对住房公积金管理带来的难度并不大，是完全可以做到的。它只取决于管理者是否愿意吸收和接纳这部分人群。至于账户如何管理之类技术问题，他只是管理者思维方式和操作习惯该如何延续，似乎没有讨论的必要。

据国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》在务工地外出农民工16821万人，他们的流向由大城市向地级市、小城镇依次减少。其中自购房的农民工占1%，在自购房农民工中，在小城镇购房的农民工占49.1%。他们的买房方向正好与流向相反，从小城镇到地级市、大城市。2014年，农民工人均月收入2864元，比上年增加255元，增长9.8%。但整体收入水平较全日制工作人员还是偏低的。农民工收入稳定性和就业流动性的平衡点，恰恰就在地级市以下。而地级市以下的住房公积金资金使用率，是明显低于东部发达地区和大中型城市的。为农民工建立住房公积金制度，也正好能够解决这个问题。

与之相配套的是如何灵活地、公平地保障他们提取、贷款等权益。《条例》明确住房公积金归个人所有，符合提取条件正常办理就可以了。如果确实认为流动性是个问题，那么就人性化一下，适当放宽一下支取条件，比如与单位解除劳动关系后便可以支取……

大家担心最多的就是贷款风险问题。他们是否与其他人员一样，有足够的还款能力，是否会按时还款，贷了款不再缴存怎么办，贷了款不再还款怎么办……

这个群体的收入情况，我们刚才已经提及到了，不算太高但远高于城市最低收入，加上其他家庭收入(农业收入)，通过贷款的方式在地级市以下购房自住住房，还款能力是完全具备的。而个人信用是一个将来的评估和预期，工作稳定并不意味着信用良好，工作不稳定同样不能说明信用就差。

银行或公积金中心放贷行为，从根本上讲只是将借款人的资产或信用，从流动性较低的形式转换成流动性较高的形式，这也就是抵押的实质。

所以，只要抵押能够做好，风险就能管控好。 排除不可抗力因素，房产抵押最大的潜在风险就是房价下跌。要求借款人必须有不低于协定比例的自付资金，也就是对此的防范。也就是说，对房地产市场或者说经济形势预期较好，降低首付比例是常有的做法，当然为刺激经济上行，通常也会这样做。换言之，房价不跌，就没有风险，维持房价是最低的要求，房价保持上涨态势则就更好不过了。

说到这里，我们就又回到上面已讨论过的，如何保持房价上行态势，那就是吸引两亿农民工，吸引更多的人进入城市，保持城市旺盛的生命力，形成一个良性的自我更新。城市本就是资本积累和循环的空间结点，是社会制度下的人造环境，吸引人才，吸引资本，靠的就是城市的优越的制度，包容的胸襟，河海不择细流方能成其大嘛。住房公积金制度作为一项和城市建设联系最紧密的制度，更是要与时俱进，自我革新，在城市化中发挥积极的作用，方是十年砥砺，不忘初心之举。

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